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外汇管理在改革开放中创新发展

来一场“说走就走”的出境游，已成为近年来中国人休闲度假的常见选择，而行前准备往往离不开查汇率、换外币。其实，小到个人出境旅游、留学，大到企业“走出去”、吸引外资，都与高效严谨创新的外汇管理工作息息相关。

今年是新中国成立70周年。改革开放前，我国实行统收统支的外汇管理体制。1979年3月13日，国务院批准设立国家外汇管理总局，我国外汇管理改革由此拉开序幕。40年来，伴随改革开放持续深入推进，外汇管理部门始终服务党和国家事业大局，在完善人民币汇率形成机制、加强外汇储备管理、推进对外开放、做好风险防控等方面取得了历史性成就。

人民币汇率形成机制不断完善

中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜日前在第十一届陆家嘴论坛上表示，近年来，人民币汇率形成机制不断完善，汇率弹性不断增强，在配置外汇资源、平衡国际收支、增强宏观经济韧性方面发挥了重要作用。

回顾过去40年，人民币汇率制度经历了从官定汇率到市场决定、从固定汇率到有管理的浮动汇率的重大演变。特别是进入新世纪以来，随着国内外经济环境的变化，完善人民币汇率形成机制的时机日趋成熟。

按照党的十六届三中全会的要求，2005年，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。此后，按照主动性、可控性、渐进性原则，结合内外部环境变化，不断完善汇率形成机制——2015年，改进人民币对美元汇率中间价报价机制，强调人民币对美元汇率中间价报价要参考上日收盘汇率，以反映市场供求变化；2016年，明确“收盘汇率＋一篮子货币汇率变化”的人民币对美元汇率中间价形成机制，提高了汇率机制的规则性、透明度和市场化水平；2017年，在人民币对美元汇率中间价报价模型中引入“逆周期因子”。

可以说，随着人民币汇率浮动区间逐步扩大，汇率弹性不断增强，在外汇市场供求中的“自动稳定器”功能得以更好发挥，外汇市场资源配置效率进一步提高。

外汇储备管理运用日趋成熟

外汇储备是我国重要的战略资源。1981年起，我国逐步建立和完善外汇储备管理制度。新世纪以来，随着涉外经济发展，我国逐渐摆脱外汇资源短缺状态，外汇储备规模2006年以来稳居世界第一。

一方面，外汇储备加强中长期战略摆布，审慎优化货币和资产结构，保障安全性、流动性和保值增值，基本形成适应大规模外汇储备和我国国情的经营管理模式。2019年以来，我国外汇储备稳中有升，截至5月末，我国外汇储备规模为31010亿美元。

另一方面，外汇储备积极服务国家重大战略，拓展多元化运用。2003年，成立中央汇金公司，创造性支持金融机构改革，使我国商业银行逐步建立起规范的公司治理结构，资产规模和盈利水平均位居全球前列，开发性、政策性金融机构改革进展顺利，职能定位得到进一步明确。2011年，成立外汇储备委托贷款办公室，坚持市场化原则，不断拓展外汇储备多元化运用，为服务“走出去”和“一带一路”建设发挥了重要作用。

“中国外汇储备是全球金融市场重要的投资者、是负责任的投资者，我们按照市场化原则在国际金融市场运作，尊重国际市场规则和行业惯例，维护和促进国际金融市场的稳定与发展。”潘功胜在第十一届陆家嘴论坛上表示。

外汇领域双向开放扎实推进

习近平总书记指出，我们将在开放的环境中适应开放，在开放的环境中赢得发展。为此，外汇管理部门积极助推我国经济对外开放和构建开放型经济新体制，在构建全面开放新格局进程中不断提高大国开放型经济体金融宏观调控能力。

为推动金融市场高水平双向开放，外汇管理部门多措并举，精准发力。比如，改革完善合格机构投资者（QFII、RQFII、QDII、RQDII等）外汇管理制度，便利并规范境外机构境内发行债券及货币市场工具（熊猫债），支持扩大境内商品期货市场对外开放；逐步扩大互联互通的覆盖范围，完善债券通，推动“沪伦通”落地启动，继续扩大基金互认产品范围；支持国内金融机构参与国际金融市场，规范外资参与上市公司外汇管理，推动实施外籍员工直接参与境内上市公司股权激励计划。

另外，促进贸易投资自由化便利化的政策框架基本形成。比如，加强依法行政顶层设计，适时修订完善《外汇管理条例》；推进经常项目外汇管理改革，近年来先后实施货物贸易和服务贸易外汇管理改革，企业单笔业务办理时间下降70%以上；提升跨境投融资自由化便利化，贯彻“事前准入加负面清单”管理模式，大幅节约市场主体“脚底成本”；支持自由贸易试验区、粤港澳大湾区建设，支持海南全面深化改革开放，开展外汇管理改革先行先试，打造外汇管理改革开放新高地和试验田。

《金融时报》记者获悉，外汇管理部门将继续加快金融市场互联互通和双向开放。近期重点工作包括：推动QFII、RQFII改革，扩大投资范围，研究适度放宽甚至取消QFII额度管理；完善本外币一体化的宏观审慎管理，试点建立本外币一体化的账户体系，统一本外币跨境资金池管理政策等。

中国人民大学重阳金融研究院副院长董希淼认为，随着对外开放加速，我国金融业将成为建设现代化经济体系及形成全面开放新格局的主力军。

跨境资本流动“宏观审慎＋微观监管”两位一体管理框架初步形成

目前，具有中国特色的跨境资本流动“宏观审慎＋微观监管”两位一体管理框架已初步形成。业内人士评价称，这有利于防范跨境资本流动冲击和外汇市场高强度波动，提升在开放条件下的管理能力和风险防控能力。

宏观审慎旨在维护外汇市场基本稳定，防范跨境资本流动大幅波动引发系统性风险。主要措施包括建立和完善跨境资本流动监测、预警和响应机制，以市场化方式逆周期调节外汇市场顺周期波动，强化对系统重要性机构监测监管。微观监管则旨在依法维护外汇市场秩序，突出反洗钱、反恐怖融资和反逃税。打击虚假交易、欺骗性交易和地下钱庄等违法违规行为。同时，保持政策和执法标准跨周期稳定性、一致性和可预期性，坚持功能监管，加强行为监管，分类管理、合理引导对外投资健康有序发展。

在新的历史时期，外汇管理部门将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，统筹推动资本项目开放、金融市场双向开放和人民币国际化，提升跨境贸易投资自由化便利化水平，有效防范跨境资本流动冲击，维护金融稳定和国家经济金融安全，服务于国家全面开放新格局。

高质量完成“十四五”规划丨“十四五”以来我国外汇储备始终稳定在3万亿美元以上

9月22日，国务院新闻办公室在北京举行“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会，中国人民银行行长潘功胜，金融监管总局局长李云泽，中国证监会主席吴清，中国人民银行副行长、国家外汇局局长朱鹤新介绍“十四五”时期金融业发展情况，并答记者问。新华社记者 李鑫 摄

新华社北京9月22日电（记者刘开雄）“‘十四五’以来，我国外汇储备始终稳定在3万亿美元以上。近两年在3.2万亿美元以上。”中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长朱鹤新22日表示，外汇储备充分发挥了国家经济金融重要“稳定器”和“压舱石”作用。

朱鹤新是在国新办举行的“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上作出上述表示的。

跨境收支可以反映一个国家涉外经济的活跃度。朱鹤新表示，面对更趋复杂严峻的外部环境，我国涉外经济顶住压力、稳定发展，对外经贸呈现多元化格局、韧性增强。2024年，我国跨境收支规模为14万亿美元，较2020年增长64%，年均增长速度比“十三五”时期提高8个百分点。“今年前8个月，我国跨境收支同比增长10%，跨境贸易和投融资活动持续活跃。”他说。

与此同时，我国外汇市场功能更加完备，市场深度拓展。朱鹤新介绍，2024年，外汇市场交易量为41万亿美元，较2020年增长了37%。截至今年6月末，已经有703家银行和115家非银机构参与银行间外汇市场。“外汇市场有足够容量承接各类交易，为高效配置外汇资源创造良好条件。”

“在持续深化外汇市场发展的同时，不断完善外汇市场‘宏观审慎+微观监管’两位一体管理框架，成功应对多轮次、高强度外部冲击。”朱鹤新表示，“十四五”以来破获外汇案件超6100件，有力打击地下钱庄等违法违规活动。

提升外汇服务实体经济质效、稳步推进高水平对外开放，是我国外汇领域工作的重点之一。朱鹤新对此总结了3个“进一步提升”：贸易外汇收支效率进一步提升、跨境投融资便利化水平进一步提升、银行外汇展业能力进一步提升。

“下一步，我们将持续打造市场化、法治化、国际化的外汇营商环境，统筹金融开放和安全，助力构建更高水平开放型经济新体制。”朱鹤新说。

理性看待我国外汇储备规模的变化

外汇储备是我国改革开放和对外经济发展成就的客观反映，是国际收支运行的实际结果。党的十八大以来，随着经济发展进入新常态，我国国际收支在波动中逐渐趋向基本平衡，外汇储备告别了高速增长阶段，外汇储备规模在一个时期内有所下降。对于外汇储备规模的变化，需要客观分析、理性看待、保持平常心。外汇管理部门要继续完善外汇储备管理制度，发挥好外汇储备在服务实体经济和维护国家经济金融安全等方面的积极作用，以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。

一、外汇储备规模变化是宏观经济稳健运行的结果

1992年党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，2001年我国成功加入世界贸易组织，为我国经济社会快速发展注入了强大动力。2008年国际金融危机以来，随着国内外环境和条件的变化，我国经济发展进入新常态，外汇储备规模在长期增长后出现了高位回调。但总体来看，目前我国外汇储备充足，规模仍处于合理区间。

我国外汇储备规模连续多年保持全球首位。随着社会主义市场经济体制的建立和对外开放战略的不断深化，我国顺应世界经济发展大势，主动参与国际分工与合作，在不断扩大对外开放的过程中实现了国民经济连续多年快速增长，对外贸易、利用外资和对外投资规模迅速扩大，国际收支持续出现顺差。这一时期，我国外汇储备规模从1992年初的217亿美元，攀升到2014年6月的历史峰值3.99万亿美元。根据统计，截至2017年3月末，全球外汇储备规模排名前10位的国家（地区）依次为中国、日本、瑞士、沙特、台湾、香港、巴西、韩国、印度和俄罗斯。其中，我国外汇储备规模约占全球外汇储备规模的28%，远远高于其他国家。

我国外汇储备规模变化具有明显的阶段性特征。进入本世纪以来，我国外汇储备经历了两个发展阶段。第一个阶段是2000年至2013年，伴随着国际资本高强度流入新兴经济体，我国外汇储备快速增长，从2000年初的1547亿美元，迅速攀升至2013年末的3.82万亿美元，年均增幅在26%以上。第二个阶段是2014年以来，伴随着国际资本开始从新兴经济体流出，我国外汇储备在2014年6月份达到历史峰值后出现回落。

我国外汇储备十分充裕。一国持有多少外汇储备算是合理，国际上并没有公认的衡量标准。上世纪50至60年代，最广泛使用的外汇储备充足率指标是覆盖3至6个月的进口；后来，外汇储备功能需求拓展到防范债务偿付能力不足，广泛使用的充足率标准变成覆盖100%的短期债务。2011年以来，国际货币基金组织结合各国危机防范的资金需求，提出了外汇储备充足性的综合标准。外汇储备规模是一个连续变量，受多种因素影响始终处于动态变化之中，因此对其合理水平的衡量需要综合考虑一国的宏观经济条件、经济开放程度、利用外资和国际融资能力、经济金融体系的成熟程度等多方面因素。就我国而言，当前无论采用何种标准来衡量，我国外汇储备都是相当充裕的，能够满足国家经济金融发展的需求。

二、外汇储备对促进国民经济发展发挥了重要作用

党的十八大以来，习近平总书记准确把握当今和平、发展、合作、共赢的时代潮流和国际大势，在推动我国全方位对外开放过程中，创造性地提出打造人类命运共同体、实现互利共赢、谋求共同发展等对外开放新思想。外汇管理部门深入学习领会习近平总书记对外开放新思想，积极创新完善外汇储备管理制度和运用机制，在宏观政策调控、服务国家战略、维护金融安全等方面发挥了重要作用。

外汇储备是我国宏观经济稳健运行的重要保障。目前，我国实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。作为宏观经济运行的重要稳定器，外汇储备在维持国际支付能力、防范金融风险、抵御危机冲击等方面发挥了重要作用。在全球流动性宽裕时，市场主体出售多余的外汇资金，推动外汇储备规模增长。在全球流动性紧缩时，市场主体增持外汇资产、减少境外负债的行为，导致外汇储备规模下降。外汇储备实际上发挥了“蓄水池”作用，避免了跨境资金大进大出脱离经济基本面，为经济结构调整和产业转型升级争取了宝贵的时间。充裕的外汇储备也为我国成功抵御1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机等严重外部冲击，起到了定海神针的作用，有力维护了国家经济金融安全。

外汇储备很好地服务了对外开放战略大局。在新的发展阶段，习近平总书记强调必须坚持开放发展，着力实现合作共赢。外汇管理部门紧紧围绕国家对外开放战略，站在统筹国内国际两个大局的高度，按照“依法合规、有偿使用、提高效益、有效监管”的原则，拓展外汇储备多元化运用，为中国和世界经济发展提供了大量资金支持。近年来，开辟、拓宽了包括委托贷款、股权注资等各类渠道，向商业银行、政策性银行等金融机构和实体经济部门提供外汇资金，形成权责清晰、目标明确、层次丰富、产品多样的外汇储备运用机制，着重支持“一带一路”建设、国际产能和装备制造合作、企业“走出去”、重点领域进出口等领域，切实服务实体经济发展。在世界经济复苏步伐缓慢、经济全球化和贸易全球化面临严峻挑战的今天，外汇储备多元化运用不仅有利于我国企业用好“两个市场、两种资源”，更有利于中国与世界有机结合，促进国际经济合作。

合理运用外汇储备实现了“藏汇于民”。近年来，面对市场主体的购汇需求和持汇意愿，外汇管理部门坚持深化外汇管理改革，不断释放政策红利，切实提升汇兑便利程度，在一定程度上推动了外汇储备“藏汇于民”。从持有主体看，目前我国已形成了外汇储备、中投公司、社保基金、金融机构和企业等多种形式的对外投资主体，外汇持有主体的多元化取得了显著进展。从2014年第二季度到2016年末，我国国际投资头寸表的外汇储备下降约1万亿美元，居民对外净资产提高约0.9万亿美元，两者基本对应，这是“藏汇于民”的直接体现。从私人部门看，这一时期“藏汇于民”主要是用来满足境内居民的对外直接投资、偿还外债、旅游和留学等用汇需求。从官方部门看，在央行资产方外汇储备下降的同时，负债方也会相应下降，“藏汇于民”并没有改变央行资产负债表的“复式平衡”。从横向比较看，截至2016年第三季度，我国外汇储备资产在对外资产中的占比在主要发展中国家中位于合理中游水平。从纵向比较看，截至2016年末，我国对外资产中民间部门持有占比首次过半，为2004年公布国际投资头寸数据以来的最高水平；外汇储备资产占比为48%，比2009年末下降近20个百分点。这反映出我国对外经济金融交往正在从以官方部门对外投资为主，转为官方部门与民间部门对外投资并驾齐驱。

需要强调的是，中国无意通过货币贬值提升竞争力，既没有这样的意愿，也没有这样的需要。央行向市场提供外汇流动性，防止了汇率超调和“羊群效应”，维护了市场稳定。中国努力在提高汇率灵活性和保持汇率稳定之间求得平衡的做法对国际社会是有利的，有效避免了人民币汇率无序调整的负面溢出效应和主要货币的竞争性贬值。

三、用好外汇储备，服务改革开放和国际经济合作

改革开放是国家繁荣发展的必由之路。实行全方位对外开放是习近平总书记在新的历史起点上作出的重大战略部署。外汇管理部门必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力加快构建开放型经济新体制，充分发挥外汇储备在开放型经济建设中的积极作用，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，以及为世界经济的繁荣发展作出新贡献。

外汇储备规模将在波动中逐步趋于稳定。经济金融变量从来都不是线性变化的，而是在周期中波动和发展的，外汇储备规模变动也具有一定的周期性。虽然目前外部环境依然存在较多不确定性，但长远来看，我国经济金融基本面稳中向好，预计跨境资本流动将进一步向均衡收敛。首先，我国经济仍然处于中高速增长区间，随着供给侧结构性改革不断推进，未来经济发展会更有质量、更有效率。我国经济基本面仍将支持人民币在全球货币体系中的稳定地位，人民币汇率将在合理均衡水平上保持基本稳定。其次，国内对外债务去杠杆化进程基本完成，我国企业利用外债已在2016年第二季度开始回升。第三，我国经常账户顺差保持在合理水平。根据国际货币基金组织预测，我国经常账户在未来五年中将继续保持顺差，构成稳定的外汇供给。第四，随着人民币加入特别提款权和我国金融市场改革、开放、发展不断深化，人民币资产将成为全球金融资产配置中的重要组成部分，吸引境外投资者投资我国境内市场，金融账户的外汇供给将稳健提升。第五，国际金融市场上货币和资产价格盈亏互补的表现，加上我国外汇储备的多元化布局，将会带来较好的分散化效果，从而有利于外汇储备规模保持平稳。综合来看，未来我国外汇储备规模将在波动中逐步趋于稳定。

继续优化外汇储备稳定国际收支的重要功能。稳中求进工作总基调是我们党治国理政的重要原则，也是做好经济工作的方法论。外汇管理部门要按照宏观政策要稳的政策思路，全面做好稳增长各项工作，为经济平稳健康发展和社会和谐稳定创造良好的外部环境。在复杂多变的内外部经济金融环境下，外汇储备需要逐步回归维持国际收支平衡的基本功能。这是解决我国经济发展中的主要矛盾和突出问题、保障宏观经济稳健运行的必然要求。

外汇储备管理和运用以服务中国和世界经济发展为己任。自觉把外汇储备管理和运用放在党和国家工作大局中去谋划，更好地把国内发展与对外开放统一起来，把中国发展与世界发展联系起来，促进共同发展。围绕党中央、国务院各项工作部署，按照稳中求进工作总基调，勇于担当，措施有力，统筹协调外汇储备多元化运用，将资金重点运用于保障“一带一路”、国际产能和装备制造合作等战略领域，积极促进中国与其他国家共同发展、共同繁荣。

不断提升我国外汇储备经营管理水平。继续坚持安全、流动、保值、增值原则，对外汇储备进行审慎、规范、专业的投资运作，优化并动态调整投资组合和投资策略，尊重国际市场规则和惯例，维护和促进国际金融市场的稳定与发展。