煤炭能源“十四五”发展成就与“十五五”展望
《中国国土资源经济》2025年04期
摘 要
“十四五”期间，煤炭在深入实施“四个革命、一个合作”能源安全新战略中，进一步践行高质量发展理念，生产供应质量持续提升，消费端绿色低碳转型加速，价格市场化取得新进展，科技创新水平稳步提高，在促进能源高质量发展上发挥了重要的主体能源作用。但要实现高质量发展，需先解决安全保供、有效转型、关键核心技术自主可控等方面的主要问题。展望“十五五”，全球政治经济关系更加复杂，区域性地缘政治矛盾进一步激化，将推动煤炭供给需求格局加快重塑；煤炭在能源体系中的发展定位会随着发展阶段需求变化进一步演变，作为主体能源的定位功能会小幅弱化，煤炭消费达峰将成为碳达峰目标的主要抓手，煤炭安全兜底和调峰能力将持续增强；煤炭能源将提速绿色低碳转型，加快推进绿色矿山建设、绿色低碳高效利用，以及与新能源的协调融合发展，在兜底保障国家能源安全的基础上，不断推动全产业链绿色低碳转型，实现新能源对煤炭的安全有序有效替代，支持绿色新质生产力形成。
关键词
煤炭；高质量发展；绿色低碳转型；安全兜底；新型电力系统；绿色新质生产力
基 金
国家社科基金项目“新型能源体系建设中的煤炭战略功能定位与测算”（23BGL014）；中国社会科学院青年学者资助项目“‘双碳’目标下的能源转型与能源安全研究”（XQ2023003）；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）项目（DF2023YS24）；中国社会科学院智库基础研究项目“保障国家能源安全”（ZKJC240709）；中国社会科学院工业经济研究所阐释党的二十届三中全会精神项目“提升能源产业链供应链韧性与安全研究”（GJSZY2024025）。
“以煤为主”的能源基本国情下，煤炭要在保障国家能源安全的同时，满足不断强化的绿色低碳转型发展需求，还需着眼于“十四五”期间的发展成就和问题，大力推进煤炭相关产业高质量发展，提升煤炭在新型电力系统和新型能源体系建设中的安全兜底保障作用，并统筹协调好煤炭与新能源融合替代的关系，以更安全、更绿色、更低碳、更智能、更有效的煤炭，为“十五五”时期培育形成新质生产力、推进新型工业化、健全绿色低碳发展机制等战略实施提供重要物质基础。
“十四五”时期煤炭能源发展成就与问题
“十四五”期间，煤炭在深入实施“四个革命、一个合作”能源安全新战略中，进一步践行高质量发展理念，生产供应质量持续提升，消费端绿色低碳转型加速，价格市场化取得新进展，科技创新水平稳步提高，在促进能源高质量发展上发挥了重要的主体能源作用。
1.1 煤炭生产供应质量持续提升
通过提高安全生产水平、释放先进产能和增强安全保供能力，煤炭生产供应质量在“十四五”期间得到持续提升。
1.1.1 安全生产水平持续提高
通过增加大型煤矿的数量和产量，减少30万吨以下小型煤矿数量，加快建设安全高效煤矿，完善煤炭安全生产政策体系等措施，持续提高煤炭安全生产水平。一方面，煤矿向大型化、安全高效化调整过程中安全生产水平大幅提升。截至2023年底，全国煤矿数量已从2020年的4700处减少至4300处左右，千万吨煤矿数量已从2020年的52处增加至81处，年产30万吨以下小型煤矿产能占全国的比重下降至1%以下；安全高效煤矿建设加速推进，全国建成安全高效煤矿已从2020年的973处增加至1146处，原煤产量占全国的比重超过70%。尽管在保供压力冲击下，百万吨死亡率小幅上升至0.094，但仍达到世界领先水平。另一方面，“十四五”期间煤矿安全生产政策大量出台，为提高煤炭安全生产水平提供了更有力的政策保障。
1.1.2 产能集中度明显提升
煤炭在深化供给侧结构性改革中不断释放先进产能，年产120万吨及以上的大型煤矿产量占全国的比例持续上升，2023年已达85%以上，比“十三五”末提高了5个百分点。煤炭生产开发布局持续优化，产能逐渐向晋陕蒙新等煤炭资源丰裕地区集中，2023年，原煤产量超亿吨的省(自治区)共有7个，原煤产量占全国的比重已达88.7%，其中，晋陕蒙新地区原煤产量占全国的比重已达到81.3%，比2020年提高了3个百分点。
1.1.3 维护国家能源安全能力大幅提高
“十四五”以来，在安全保供政策作用下，煤炭新增产能保持在6亿吨/年左右。原煤产量持续增加，全国煤炭供应总量再创新高，在防范应对自然灾害、维护国家能源安全、支撑经济社会平稳健康发展方面的安全保供能力持续增强。2023年，原煤产量达到47.1亿吨，“十四五”时期前三年实现了年均4.5%的增长；煤炭进口量达到4.74亿吨，比2020年增加了1.7亿吨；铁路累计发运煤炭27.5亿吨，比2020年增加了3.9亿吨。原煤产量、煤炭进口量和煤炭运输能力均呈稳定增长的态势，支撑了煤炭安全保障能力的提升。
1.2 煤炭消费绿色低碳转型加速
在“双碳”目标融入生态文明制度体系建设的战略背景下，煤炭通过消费替代或减量化、清洁低碳高效利用及全产业链绿色低碳转型，在绿色发展方面已经取得系列阶段性成果。
1.2.1 有序推进煤炭消费替代
在“双碳”目标战略实施影响下，能源系统绿色低碳转型有序推进，对煤炭消费替代或减量化的政策趋势更加明确，推动煤炭消费在能源消费总量中的占比持续下降，已从2020年的56.9%下降至2023年的55.3%。一次电力及其他能源对煤炭进行了有序替代，在能源消费总量中的占比持续上升，已从2020年的15.9%上升至2023年的17.9%。在政策方面，对推进煤炭消费替代或减量化的政策内容更加详细具体，明确提出在“十四五”期间“煤炭消费增长得到严格控制”的政策目标，并提出“推进煤炭消费替代和转型升级，推动重点用煤行业减煤限煤”的政策任务。
1.2.2 积极促进煤炭清洁低碳高效利用
党的十八大以来，在“四个革命、一个合作”能源安全新战略和污染防治攻坚战的作用下，围绕煤炭清洁高效利用出台了一系列政策文件，将煤炭清洁利用上升为国家能源发展战略。“十四五”时期，煤炭清洁高效利用的内涵不断丰富深化，除了清洁高效和污染排放标准外，更加注重绿色化、低碳化和发展品质，具有高效率、高品质、高循环、低消耗、低污染、低碳排放的特征。政策体系在煤炭清洁低碳高效上的目标、任务和标准都更加具体。在这些政策驱动下，煤炭清洁低碳高效利用稳步推进，原煤生产综合能耗由“十三五”末的10.51千克标煤/吨降为2023年的9千克标煤/吨，煤电超低排放改造规模由“十三五”末的9.50亿千瓦增长至2023年的10.30亿千瓦。
1.2.3 引导煤炭全产业链绿色低碳转型
“十四五”时期，生态文明制度体系建设进一步加速，引导煤炭全产业链绿色低碳转型，逐渐从减污为重点向降碳、减污协同推进转变，转型的环节也从产业链中的生产环节逐渐向生产、加工、运输、消费等全产业链环节转变。在生产环节，不断推动绿色矿山建设，在矿井水资源保护利用等方面取得一系列成效。在运输环节，在《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案(2021—2025年)》政策推动下，煤炭运输铁路占比稳定增长，截至2023年底，铁路累计发运煤炭达27.5亿吨，区域内疏港铁路、铁路专用线和封闭式皮带廊道建设稳步推进，一批绿色运输品牌企业和运输枢纽正在形成。在消费环节，煤电、钢铁、冶金等高耗能重点产业节能减排工作有序推进，重点工业的煤耗持续下降，煤炭在重点工业中的清洁低碳利用越来越被重视。
1.3 煤炭价格市场化取得新进展
“十四五”时期，煤炭价格市场化改革持续推进，政策指导逐渐明确，煤炭价格市场化形成机制不断完善。
1.3.1 引导煤炭价格在合理区间运行
为了防止煤炭价格过度下跌或飙升，导致煤炭企业和燃煤发电企业普遍亏损，进而影响煤炭和电力行业健康发展，国家管理部门通过明确价格合理区间并引导价格运行，从而保障煤炭生产、流通、消费等产业链供应链平稳，煤、电上下游产业能够实现良性协同发展。如对晋陕蒙重点地区的煤炭出矿环节中长期交易价格制定了合理区间。当煤炭价格显著上涨、下跌或有此趋势时，国家管理部门将会采取调控措施进行干预。同时，通过对期现货市场加强联动监管，严格查处价格违法违规行为，维护煤炭市场健康平稳发展。
1.3.2 持续完善煤、电价格传导机制
“十四五”时期，国家相关部门通过进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革，推进煤炭市场价格形成机制发展，持续完善煤、电价格传导机制，意图实现煤价、上网电价和用户电价三者之间更好联动，从而保障煤、电上下游良性协同发展。首先，通过深化燃煤发电上网电价市场化改革，放开燃煤发电上网电价，规定电价浮动范围在基准价基础上，上下浮动不超过20%，实现了上网电价和用户电价的市场化有效联动，疏通了煤电价格成本传导机制；其次，通过完善煤炭市场价格形成机制，规定煤炭价格合理区间，并实现煤炭价格区间与燃煤发电价格区间的有效衔接，从而保障煤炭价格形成中生产成本传导更加顺畅。通过两方面价格传导机制的完善，煤炭价格、煤电价格、用户电价之间能够更好实现良性的成本传导，更有利于煤、电上下游的协同发展。
1.3.3 有步骤地健全煤炭价格调控机制
在煤炭市场供需调节能力提升方面，主要在完善煤炭产供储销体系上着力，煤炭产能制度持续优化，煤炭安全供应能力稳定提升，煤炭中长期合同履约有所改善，煤炭储备制度有序建设，煤炭运输能力不断提高。在煤炭市场预期管理方面，煤炭生产流通成本调查制度和市场价格监测制度不断健全和完善，为制定煤炭价格合理区间提供了更科学、客观、及时的煤炭价格指数。在煤、电市场监管方面，通过对中长期合同履约监管和对价格违法违规行为查处，不断健全行业信用体系，维护煤炭市场秩序的公平有效。
1.4 煤炭科技创新水平稳步提高
“十四五”时期，在新一轮科技革命的驱动下，以煤炭企业为主体的产学研深度融合的技术创新体系更加完善，煤炭科技自立自强能力显著增强，在绿色化、低碳化、智能化等方面的行业技术标准逐渐增多，推动煤炭智能化发展进入新阶段。
1.4.1 科技自立自强能力显著增强
“十四五”时期，煤炭科技创新发展的重点是加强绿色智能开采、清洁低碳高效利用等方面的基础理论研究，以提高煤炭科技原始创新能力。随着产学研深度融合的技术创新体系的不断健全完善，煤炭行业取得了一系列引领性自主创新成果，科技自立自强能力明显增强。2022年，国产化2.5米采高/450米超长智能化综采工作面原煤产量取得突破，首套钻锚一体化智能快掘成套装备投运并入选年度央企十大国之重器，全行业获得25项中国专利奖，其中1项获得金奖。2023年，特大型煤矿全矿井智能化建设关键技术装备入选年度能源行业十大科技创新成果，世界首套10米超大采高智能综采工作面建成运行，首套矿井甲烷(瓦斯)排放智能监测计量系统上线运行，全行业获得20项中国专利奖，其中1项为金奖。
1.4.2 标准体系建设稳步推进
随着科技创新能力不断提升，我国煤炭标准体系建设稳步推进。2022年，共完成100项各类标准报批，发布实施了8项国家标准、22项行业标准和28项团体标准；2023年，共发布18项国家标准、100项行业标准。随着煤炭标准体系的不断完善，“十四五”时期煤炭的科学化、标准化、规范化水平持续提升，将为煤炭高质量发展提供有力支撑。以煤矿智能化发展为例，为了更好地促进煤矿智能化发展，2020年国家发展和改革委员会等部门发布《关于印发〈关于加快煤矿智能化发展的指导意见〉的通知》(发改能源〔2020〕283号)，要求必须构建满足技术迭代要求和行业发展趋势的煤矿智能化标准体系。2024年3月，国家能源局发布的《关于印发〈煤矿智能化标准体系建设指南〉的通知》(国能发科技〔2024〕18号)指出，要在“十四五”时期推动100项以上煤矿智能化国家标准和行业标准制修订，使煤矿智能化标准体系能够满足煤矿智能化建设的需求。
1.4.3 智能化发展取得新成就
“十四五”以来，煤炭数字化、智能化发展取得系列新进展。一是建成一批智能化煤矿，智能化采掘工作面从2020年底的400多个增加至2023年的1600个左右，采煤、钻锚、巡检等多种煤矿机器人在矿井中应用，矿山领域商用人工智能大模型落地应用，露天煤矿无人驾驶矿用卡车、120吨级充电重卡投入运行。二是煤炭数字产业发展加快，数字化管理系统普遍被应用于煤炭企业生产经营中，2023年以煤炭领域数字化、智能化为主业的主办上市公司已达13家，数字产业的研发投入、营业收入、利润均保持了30%左右的增长，发明专利数量也呈现出超过25%的年均增长。三是经过几年的建设探索，形成了3种典型的智能煤矿建设模式，即全环节智能化的大矿大井智能化建设模式、灾害严重煤矿智能化建设模式和地质条件复杂中小型煤矿智能化建设模式。
1.5 “十四五”期间煤炭能源实现高质量发展存在的主要问题
煤炭作为主体能源，在“十四五”时期实现高质量发展仍存在安全保供压力大、绿色低碳转型挑战多和关键核心技术攻关难度高等问题。
1.5.1 安全保供压力大
一是煤炭安全生产形势依然较严峻。煤矿安全生产的基础理论研究仍较薄弱，还不能满足煤矿本质安全要求，对于煤矿瓦斯突出机理、冲击地压的预测和基础理论，煤炭安全智能精准开采的基础理论，以及煤矿粉尘与职业危害精准防控等方面的基础理论研究还没有取得大的突破。二是煤炭可持续开发的资源基础薄弱。我国已探明的煤炭资源量中，主要以较低级别的预查和普查等为主，且现有生产煤矿的剩余可采年限明显缩短，东北地区、河南、山东等传统重点产煤地区接续资源严重不足，不利于煤炭长周期平稳生产，面对长期存在的区域性和时段性供应紧张问题，安全保供压力较大。“十四五”期间，核增产能主要通过现有生产煤矿增加开采时间、强度来实现，已经使晋陕蒙新等地区的367处煤矿处于接续紧张采掘状态，安全生产风险大幅升高，不利于煤炭长期可持续稳定生产供应。三是煤炭统一大市场建设仍存在区域壁垒。全国范围内公平合理的煤炭市场仍没有建成，区域间存在行政壁垒，主要以优先保障区域内煤炭需求为重点，难以为区域间电力需求提供煤炭供应和电力供应保障。
1.5.2 绿色低碳转型挑战多
在2030年前碳达峰、2060年前实现碳中和的战略目标下，“十四五”期间推动煤炭绿色低碳转型仍面临着较多挑战。一是煤炭作为我国的主体能源，在“十四五”期间能源消费结构中的占比仍会处于较高水平，而在技术、体制等因素的约束下，煤炭高污染、高碳排放的性质短期内也不会改变，煤炭绿色低碳发展水平暂不能满足“双碳”目标的转型发展需求。二是部分地区运动式降碳减污打乱地区能源和产业转型升级的规律，导致“拉闸限电”等能源安全问题和产业空心化、过早过快去工业化等经济安全问题。三是“双碳”目标下新型能源体系建设难度大，煤炭在新型能源体系建设中兜底保障压力大，存在高碳锁定等问题，且与新能源融合发展的技术、体制机制仍存在诸多挑战。
1.5.3 关键核心技术攻关难度高
一是煤炭清洁高效利用关键核心技术创新进程缓慢。煤矿绿色发展长效机制和绿色煤矿建设标准体系还未完善，相关的技术、装备和人才支持政策体系还不健全，煤矿的生态治理与修复支持政策，以及煤炭企业转型发展的扶持政策仍不完善，使得煤炭清洁低碳高效利用的关键技术创新进展缓慢，“十四五”内难以取得重大突破。二是煤炭智能化安全开采关键核心技术仍不成熟。薄煤层如何实现无人化高效智能开采还存在系列技术问题，实现无人少人化智能开采的常态化仍缺少技术支撑，智能化技术的现场适应性要求高，目前技术水平还不能统筹好效益与效率、局部与全局、示范与全面的关系，地质保障、智能掘进、智能防灾、智能辅运等智能化技术装备仍不成熟。三是煤与共伴生资源单独开采关键核心技术仍较弱。目前的开采技术还不能控制住煤炭开采和共伴生资源开采的相互影响，特别是聚煤盆地的煤与共伴生资源开采矛盾较突出。
“十五五”时期煤炭能源面临的环境分析
“十五五”时期是我国实现碳达峰目标的最后五年，煤炭仍将作为主体能源，应继续在“四个革命、一个合作”能源安全新战略指导下，着力于统筹好高水平安全与高质量发展的关系。因此，准确分析“十五五”时期煤炭所处的政策、经济、社会、技术等发展环境，对于煤炭实现高质量发展尤为重要。
2.1 “十五五”时期煤炭能源面临的政策环境分析
“十五五”时期，煤炭发展面临的降碳减污政策环境将趋严，煤炭消费替代或减量化、煤炭绿色低碳转型的政策导向会进一步强化。同时，为了更好地支撑碳达峰目标的实现，促进煤炭消费尽快达峰也会成为一个政策导向。另外，重视煤炭的安全兜底保供和原材料功能会成为政策的重要着力方向，特别在支持军事活动、新型电力系统建设、气候异常情景下的安全兜底保供能力建设，以及维护国家能源安全和产业链供应链安全，将成为煤炭“十五五”期间的重点政策方向，作为基础支撑的煤炭战略储备能力建设将成为重要政策内容。
2.2 “十五五”时期煤炭能源面临的经济环境分析
“十五五”时期，预计中美贸易摩擦会进一步激化，全球区域性地缘冲突会更加频繁，将进一步冲击经济全球化进程，全球经济增长和国内经济增长的下行压力增大，煤炭发展的经济环境趋紧。受地缘政治经济关系复杂化影响，我国煤炭的进口贸易风险增多，供给格局将进一步调整，进口来源向友岸化战略合作伙伴关系国家集中。在全球经济增长和国内经济增长下行压力持续增大的趋势下，我国煤炭的消费需求会持续下降，但为了支持新型电力系统和新型能源体系建设，煤炭作为战略储备的需求会快速增长，预计“十五五”期间将成为拉动煤炭消费增长的一大主要来源。
2.3 “十五五”时期煤炭能源面临的社会环境分析
党的二十届三中全会将深化生态文明体制改革作为未来发展的重点内容之一，“十五五”时期，推进全社会绿色低碳转型的政策导向将为煤炭发展营造更加注重环境保护的社会环境，促进煤炭采用更加绿色低碳的生产方式和消费模式，社会对煤炭生产消费的环境保护意识会持续增强。同时，政策对煤炭产业文化和产业工人的重视会更加凸显，将进一步推动对煤炭精神、采矿精神、工匠精神的总结和学习，更加关注煤炭产业工人的成长和就业，加强对煤炭相关的职业病的精准治理。另外，“十五五”是煤炭绿色化、低碳化、数字化和智能化转型发展的加速时期，尽管煤炭在稳就业上仍发挥重要的支撑作用，但同时也面临着转型发展的安置职工就业问题。
2.4 “十五五”时期煤炭能源面临的技术环境分析
“十五五”时期，煤炭绿色化、数字化转型的进程会加快，煤炭发展面临着绿色化、低碳化、融合化、数字化、智能化发展的技术环境。一方面，“双碳”战略目标相关的政策对煤炭发展提出了绿色低碳转型的需求，这将推动煤炭能源在生产、加工、运输、消费等全产业链中运用更绿色低碳的技术，建设更多绿色矿山，实现降碳减污的协同。同时，为了加快新型电力系统、新型能源体系建设，需要煤炭发挥更加灵活的调节和兜底作用，运用“煤炭+”多能互补融合的技术，为可再生能源发展提供安全保障和场景应用支持。另一方面，新一代信息技术革命将加速煤炭能源对数字技术的突破应用，新一代信息技术、人工智能、数据中心等煤炭信息基础设施建设加强，煤炭工业互联网平台、煤炭智能化采掘工作面、无人驾驶矿卡、采煤自动截割与跟机移架、选煤厂自动加介与装车等智能系统的运行更加常态化。
“十五五”时期煤炭能源发展展望
“十五五”时期是我国实现碳达峰目标、推进经济社会全面高质量发展的关键阶段，煤炭能源需要认真审视国内外发展新形势，进一步深化改革，践行好党的二十届三中全会精神，以更安全灵活的安全兜底和调节能力、更绿色低碳的产业链供应链，为新型能源体系建设、新型工业化推进和新质生产力培育提供重要的物质技术基础。
3.1 煤炭供给需求的格局加快重塑
在中美贸易摩擦、俄乌冲突、巴以冲突的综合影响下，全球政治经济关系更加复杂，区域性地缘政治矛盾进一步激化，将推动全球煤炭供给需求格局加快重塑，进一步改变全球煤炭贸易结构，贸易重心将向东移动，亚洲地区国家将成为贸易中心，中国、印度、日本、韩国等亚洲国家仍是主要的煤炭进口国，印度尼西亚、蒙古、俄罗斯、澳大利亚、美国是主要的煤炭出口国，中国的煤炭进口来源国预计会向友好型全面战略合作伙伴关系国家集中。在碳中和共识背景下，全球加快发展新能源，推动能源绿色低碳转型，煤炭全球长期总供给需求将呈现下降趋势。中国在2030年前碳达峰行动方案的指导下，在“十四五”末将严格合理控制煤炭消费增长，“十五五”时期逐步加快煤炭减量或替代化步伐，煤炭消费需求增速会持续下降。受贸易成本提高、环境成本显现、极端气候冲击等因素影响，煤炭价格成本将在总体偏紧的煤炭供需趋势中维持高位波动。
3.2 煤炭能源的主体能源定位功能会小幅弱化
“十五五”时期，煤炭作为我国主体能源的地位仍不会改变，但在“消费逐渐减少”政策的驱动下，煤炭作为主体能源的定位功能会小幅弱化，助力碳达峰和提升兜底调节能力支持新型电力系统建设的作用会增强。2023年，煤炭在一次能源生产结构中的占比已下降至66.6%，在能源消费结构中的占比已降至55.3%，预计到“十四五”末，煤炭在能源生产消费结构中的占比会进一步降低，这种趋势会在“十五五”时期延续，推动煤炭在能源生产、消费中的占比分别下降至60%、50%以下，煤炭在能源生产消费中减少的份额将由石油、天然气和新能源替代，呈现出主体能源功能小幅度下降的趋势。“十五五”时期是实现碳达峰目标的关键五年，以煤炭为主的化石能源的消费达峰将是主要政策着力方向，其中，促进煤炭消费达峰是重要抓手，战略储备将成为最大的增量来源。同时，“十五五”时期是我国加快建设新型电力系统的重要机遇期，为了更好应对新型电力系统“两高”特征带来的不稳定安全风险，煤炭作为主体能源直接供能的功能会持续弱化，为能源系统转型兜底和为新能源电力消纳调峰的能力将持续增强。
3.3 煤炭能源绿色低碳转型提速
“十五五”时期是实现2030年前碳达峰的关键五年，是健全绿色低碳发展机制、推进新型工业化、建设新型电力系统、培育新质生产力的重要五年，煤炭能源将提速绿色低碳转型，加快推进绿色智能矿山建设、绿色低碳高效利用，以及与新能源的协调融合发展，在兜底保障国家能源安全的基础上，不断推动全产业链绿色低碳转型，实现新能源对煤炭的安全有序有效替代，支持绿色新质生产力形成。一是绿色智能矿山建设将取得阶段性新成就。到2028年底，“绿色矿山建设工作机制更加完善，持证在产的90%大型矿山、80%中型矿山要达到绿色矿山标准要求”的政策目标能够顺利完成，煤矿智能化水平将大幅提升。二是煤炭绿色低碳高效利用进程将加快推进。一方面，煤炭绿色低碳高效利用技术将取得新突破，在碳减排、碳替代、碳封存和碳循环技术路线探索上积极示范应用，煤电+CCUS、煤系二氧化碳地质碳汇、采空区充填封存、燃煤机组升级改造、废弃矿井煤层气开发等技术示范应用加快进行。另一方面，通过实施煤炭分质分级清洁高效利用行动，将有序推进重点用能行业煤炭减量替代，并通过推进终端用能电气化，进一步拓宽电能替代煤炭的领域。三是煤炭与新能源融合发展的关系更加协调。一方面，煤炭产能储备制度更加完善，稳产稳供能力持续增强，能够为“双高”特征的新型电力系统建设提供更高的安全兜底保障，能够在保障能源安全的基础上实现对新能源电力更高比例的消纳，同时，煤电将由基础保障性电源逐渐向系统调节性电源转变，由清洁高效向清洁低碳灵活高效转变。另一方面，以煤为基推动多能融合发展将成为主要发展趋势，电氢化工融合化、“风光火储”联合调度、太阳能光热与燃煤发电融合、太阳能光热与CCUS融合、氨煤混燃、氢煤混燃等新业态、新模式加快发展，将成为培育绿色新质生产力的重要路径。