数字货币目前没有较为统一的定义，本文讨论的数字货币是指通过结合密码、计算机、大数据、网络以及编程等技术手段，发行具有类似传统法定货币职能和价值的数字货币。从数字货币的信用背书和发行方等特点看，目前数字货币可以分为有国家主权信用背书的法定央行数字货币和私人发行的非法定数字货币两种。虽然当前关于数字货币的职能价值与潜在风险存在很多争议，但无论是2022年北京冬奥会数字人民币的场景应用，还是这几年如火如荼的比特币、以太币等非法定私人数字货币交易投资市场，都显示了数字货币具有现实存在的合理性与长期发展前景。
值得关注的是，作为全球主要储备货币和充当世界货币角色的美元，其发行国——美国总统拜登最近签署了关于“确保负责任地开发数字资产”的政令，呼吁美联储、财政部等政府机构对数字资产的益处和风险进行评估，探索开发美国央行数字货币。随着主要经济体对数字货币越来越重视，我们有必要尝试对数字货币的发展前景与蕴含的法律风险作一定的分析，并探讨可能的法律监管措施。
主要经济体积极发展央行数字货币
目前，美国、英国、欧盟、日本等主要经济体都在积极筹备央行数字货币，并对非法定数字货币采取较为积极的态度。在参考非法定数字货币分布式记账、去中心化、加密匿名、智能化等优点，基于传统法定货币现有金融基础设施，并考虑数字经济的发展和国家战略目标后，各国开始筹建具有本国国情特点的央行数字货币及其法律监管体系。
具体来说，美国基于其传统美元霸权地位，对于数字货币本身并不积极，但由于数字货币的快速发展，以及其他主权国家特别是中国等都在积极布局央行数字货币，美国不得不开始布局数字美元。同时，各国央行数字货币对于美元在世界贸易与金融结算体系的霸权地位构成挑战，美国也需要在央行数字货币世界继续建立数字美元霸权。2020年5月，数字美元基金会和埃森哲联合发布了“数字美元”项目。2021年，英国财政部、央行成立特别工作组开展研究央行数字货币。欧盟此前对数字货币总体态度也比较谨慎，没有推出自己的央行数字货币计划，但2020年10月初，欧洲央行正式出台文件——《数字欧元报告》，介绍了欧盟发展数字货币的计划，迈出了探索“数字欧元”的第一步。日元虽然信用度、现金管理使用效率和受众认可度较高，但日本也于2016年12月启动了与欧洲央行合作的Stella项目。
数字货币的发展前景
从个人和企业用户来看，无论是法定的央行数字货币，还是以比特币、以太币、Libra等为代表的非法定私人数字货币，其背后都一定程度地借鉴参考了区块链技术、加密技术所蕴含的分布式思维、点对点连接，以减少中间环节、共识机制等，帮助货币使用者在成本、效率与安全上实现了巨大提升。数字货币在确保用户隐私上也大有作为。无论是在网络时代之前还是之后，侵害用户隐私的行为在经济金融领域都很常见，而数字货币在确保使用者的隐私性上，是传统法定货币无法比拟的。即便是国家发行的数字货币，因为中间环节的减少，也减少了用户隐私泄露的风险。因此，减少了第三方金融中介。数字货币信息流与资金流的同步、分布式记账、保密匿名等特征，帮助个人和企业完美实现了资金的融通交易。
从国家角度看，根据《中国数字人民币的研发进展白皮书》，传统法定货币的现金管理成本较高，其设计、印制、调运、存取、鉴别、清分、回笼、销毁以及防伪反假等诸多环节耗费了大量人力、物力、财力。而这还只是现金管理，传统法定货币的结算、清算等中间环节还需要大量的投入，同时大量中间环节的存在，也增加了操作和法律风险。既需要跨越主权国界范围，又需要外汇储备与结算等投入。现实世界中，美国通过美元霸权，对他国实施金融制裁，已经严重损害了他国的主权与经济发展。如最近的俄乌冲突数字货币，美国将俄罗斯银行踢出SWIFT结算系统，是最新的一例证明。可以说，对内来讲，传统法定货币在社会交易成本与效率上不经济；对外来讲，国家的经济金融安全核心利益容易受制于人，存在极大的安全风险隐患。
综合传统法定货币的劣势与数字货币的优势，可以说，数字货币有着广阔的发展前景。考虑到这一发展趋势，无论是国家、商业实体还是个人，都在对数字货币进行布局。从目前情形来看，存在着以下几个发展趋势特征。
央行数字货币将大规模应用。由于数字货币本身的技术优势，同时因为近年来各国政府因经济社会发展遭受各种冲击而不断滥发法定货币带来的严重通货膨胀，传统的货币政策改革包括发行以金银等作为储备的新法定货币或者干脆采用他国具备良好信用的法定货币等措施，而这些都存在各种弊病。发行本国央行数字货币在信用、技术、成本、效率以及安全上都是较为有利的举措。而对于中国而言，发行本国央行数字货币，既符合社会经济发展趋势满足数字经济时代的需求，也是实现人民币国际化的得力工具。虽然各国均可以发行本国央行数字货币，但是货币的本质不会更改，其背后仍然是主权信用背书。随着中国经济实力的飞跃发展，各国对人民币的需求越来越大，央行数字人民币将加快人民币的国际化趋势，有利于打破以美元为中心的世界贸易金融结算体系。
非法定私人数字货币将大行其道。2022年的俄乌冲突为非法定私人数字货币的发展提供了一个有利契机。由于法定货币格里夫纳持续贬值，央行数字货币推行也遭遇挫折，乌克兰正式承认了比特币的合法地位。同时，乌克兰也借助非法定私人数字货币筹集援助资金。在全球化时代，一方面，网络互联与智能设备的普及，信息获取渠道与范围扩大促使个体意识觉醒，追求自由与隐私成为一种价值选择与刚性需求。跨国企业出于摆脱主权国家内外政治纷争、监管政策以及追寻利益最大化内在要求等复杂目的，同样对非法定私人数字货币具有浓厚兴趣，如2019年6月18日脸书发布Libra白皮书。另一方面，随着传统法定货币的没落，而新的央行数字货币大规模普及和发展还需要相当长的时间，如何改革更新现有传统法定货币金融体系也是一个复杂的问题，非法定私人数字货币由此将获得极大的发展空间。目前，非法定私人数字货币存在不同区块链平台、能源消耗、满足经济交易需求效率不足、价格波动等问题，相信经过充分的市场竞争，必将会诞生较为主流的非法定私人数字货币。
传统法定货币将长期存在，但可能会出现快速萎缩的状态。由于各国内部以及区域发展不平衡问题，传统法定货币将继续存在，但由于数字货币的经济性，以及手机、人脸识别、指纹等智能终端和生物信息技术手段的快速普及，不断压缩传统法定货币的发展空间，将可能促使传统法定货币发行与流通市场出现快速萎缩的状态。从国际上看，主流经济体如果大规模发行央行数字货币，其货币金融基础设施必然会大规模革新，也会带动并促使其他国家与之配套适应，从而方便彼此之间的经济往来与资金融通。这也给各国传统法定货币带来压力。
传统法定货币、央行数字货币、非法定私人数字货币的内外竞合更加复杂多样。目前，各国发行的传统法定货币之间存在着竞争合作。在央行数字货币、非法定私人数字货币出现后，内部与彼此之间的竞争合作更加复杂。传统法定货币与央行数字货币必然有竞合关系，前文已论述。虽然各国央行数字货币发行模式、技术路线存在一定的差异，但总体设计思想与职能目标是基本趋同的，央行数字货币之间的竞争将集中于以国家总体软硬实力为基础支撑的公信力。而各国央行数字货币之间也存在着巨大的合作空间，因为客观上数字货币借助技术基础的一致性，通过基于现实政治经济的紧密程度和利益需求，各国央行数字货币之间的兑换更加便捷，可能形成类似传统美元世界货币的新央行数字货币。而这种全球央行数字货币也许更加强大。
非法定私人数字货币之间可能存在通过竞争形成主流的非法定私人数字货币，从而与传统法定货币、央行数字货币之间存在一定的竞合。目前，世界上已有部分国家承认比特币的合法地位，如何平衡非法定私人数字货币对传统法定货币、央行数字货币的冲击，确保各国以及全球经济金融政策稳定实施，也成为一个值得研究的问题。央行数字货币与非法定私人数字货币之间因为各自的适用范围，必将存在合作的空间。随着未来非法定私人数字货币在部分国家的流通范围不断扩大，非法定私人数字货币与央行数字货币之间的兑换也会成为未来的一种趋势。
金融中介机构更加突出业务专业化与信息智能化。由于央行数字货币、非法定私人数字货币的蓬勃发展，传统金融交易中介如商业银行等也面临着机遇和挑战。一方面，数字货币会带来新的业务模式，数字经济发展也会增加银行投资机会。另一方面，传统法定货币中间业务会减少，银行面临业务转型的压力。金融中介机构作为资金借贷的媒介，将更加突出专业化。同时，随着数字货币大规模使用，必然要求金融中介机构更加注重信息技术基础设施建设，不断加大数据存储传输和分析技术的投入，以保证交易畅通快捷，从而使得金融中介机构变得更加信息智能化。
数字货币的法律风险与监管
数字货币存在的法律风险分析
非法定数字货币存在交易与融资风险。目前，大部分主要经济体并没有承认非法定私人数字货币的合法地位，因此交易使用非法定私人数字货币存在一定的法律风险。我国在2013年发布的《关于防范比特币风险的通知》（银发〔2013〕289号）中，明确比特币不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义上的货币。2017年我国发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》，明确指出需要准确认识代币发行融资活动的本质属性，违规代币发行融资是指融资主体通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等所谓的“虚拟货币”，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。有关部门将密切监测有关动态，加强与司法部门和地方政府的工作协同，按照现行工作机制，严格执法，坚决治理市场乱象。一旦发现涉嫌犯罪问题，将移送司法机关。因此，尤其需要高度重视主权国家关于非法定数字货币的域内监管法律风险。
数字货币存在专利侵权等知识产权法律风险。数字货币是建立在区块链技术、加密算法等相关技术基础上的，发行主体在运用这些技术时可能面临一定的专利侵权风险。另外，数字货币在硬件上也需要规模和种类多样的信息基础设施产品，如芯片、数据库、服务器、交换机等，其中会涉及大量的知识产权问题。又如，目前比特币挖矿中使用的矿机，也涉及大量的专利问题。数字货币加载的智能合约，也存在法律设计是否周全的问题。
数字货币依然面临反洗钱、反假币、反腐败等非法活动涉及的法律问题。由于数字货币特别是非法定私人数字货币的高度匿名、点对点支付等特性，加之数字货币能够轻易跨越国界范围、受众日益全球化等现实原因，借助数字货币能够使洗钱、恐怖主义融资、腐败交易等行为更加隐蔽，对于打击此类犯罪，更加需要革新技术手段，跨国合作也变得更加重要，其中涉及大量的法律问题。
中国目前的法律监管状态及发展趋势
中国目前并不承认比特币等非法定私人数字货币的货币地位，同时也在推行央行数字人民币试点。从目前来看，中国一方面需要对基于传统法定货币建立的经济金融法律法规体系进行大规模修订，以适应数字货币带来的新局面；另一方面需要创设新的数字货币法律体系，以调整新的经济金融关系。在建立央行数字货币基础设施体系时，需要对新设立机构及其职能进行规制，对央行与其他金融机构的职能和彼此分工进行调整。在发行、流通与管理央行数字货币时，需要建立新的政策法规和工作机制。在实施宏观调控政策和货币政策传导机制等过程中，也需要针对数字货币建立新的法律工具。数字货币的国际监管也需要创设新的国际合作机制，国内法律也将与之适应调整。
构建体系化、信息化的数字货币法律监管体系
数字货币是因计算机、手机及互联网大规模应用带来的数字经济而兴起的，在世界经济全球化日益加深的今天，我们又不断面临地缘政治纷争波折数字货币，中美两大经济体既有激烈竞争又有合作共治，西方世界内部撕裂与整体衰落，伴随发展中国家的是经济发展与社会治理模式不断革新造成的震荡，都使得制定数字货币政策及法律监管需要进行系统思考，才能适应时代和环境的不断变化。一方面，非法定私人数字货币对主权信用货币构成冲击，需要予以规制；另一方面，央行数字货币在本国发行、交易与监管势在必行，国际金融贸易结算体系有关的制度规则也需要更新。
作为现实世界最为重要的国家主权信用，主权货币仍然是最核心的基础。因此，数字货币的发展，仍然需要依靠各国政府确保本国央行数字货币全面有效实施。因此，必须构建起符合数字货币技术发展客观规律、与国情和经济发展相适应的法律监管体系，全面突出系统体系化、数字信息化特征，才能在今后激烈的货币竞争中占据一席之地。只有在大规模、长时间使用数字货币，甚至经受系统性事件考验的基础上，借助国家强大的政治经济实力，才能建立起得到受众信心并赢得市场认可的央行数字货币。
作者任职于中直机关单位，系中国社会科学院投融资研究中心特邀研究员
文章刊发于《银行家》杂志2022年第4期「特别关注」栏目
