朱鹤新：外汇领域高水平开放服务中国式现代化
开放是中国式现代化的鲜明标识。习近平总书记立足中国式现代化全局，围绕高水平对外开放作出一系列重要论述，系统回答了新时代为什么开放、推进什么样的开放、怎样推进开放等重大理论和实践问题，为建设更高水平开放型经济新体制提供了根本遵循。外汇领域作为国家总体开放的重要方面，我们要深刻学习领会、坚决贯彻落实习近平总书记重要论述精神，在更高水平开放中不断完善制度供给、提升资源配置效率、增强安全保障能力、拓展全球治理参与，把高水平开放这篇大文章在外汇领域写深写实，为中国式现代化提供坚实金融外汇支撑。
一、在服务中国式现代化中把准外汇工作使命定位
中国式现代化在改革开放中不断推进，也必将在更高水平开放中开辟广阔前景。外汇管理联通境内外、本外币、经济金融和更广泛国际交往，具有较强涉外性、宏观性、综合性，是现代化进程中开放型经济治理的基础性制度安排。当前，世界百年变局加速演进，我国开放型经济发展环境和形态面临复杂深刻变化，对外汇工作提出新的更高要求。
更好发挥服务构建新发展格局、助力畅通国内国际双循环的支撑作用。我国既是“世界工厂”，也是“世界市场”，正加快从“中国制造”走向“中国创造”，更深层次融入全球产业链、价值链和创新链。外汇工作必须在服务好一般性资金收付和汇兑便利基础上，更好支持资本、技术、人才、数据等先进要素跨境优化配置，促进全球创新资源向我国新质生产力等高质量发展领域集聚，助力提升我国国际合作和竞争新优势。
更好发挥开放宏观经济稳定器作用。世界政治经济格局正在经历大调整、大分化、大重组，将对我国国际收支规模、结构及波动性产生持久影响。我国宏观政策坚持以我为主，经济和政策周期与主要发达经济体差异化演进。外汇工作必须更好统筹内外部均衡，发挥汇率调节宏观经济和国际收支自动稳定器功能，完善跨境资本流动宏观审慎管理，为增强宏观政策自主性、保持经济金融平稳运行创造良好条件。
更好发挥国家经济金融安全防线作用。地缘冲突、经贸摩擦、科技变革、能源危机交织叠加，外部环境的急剧变化通过贸易、投资、金融等渠道向国内传导。人工智能、区块链等新技术与金融创新融合发展，在提升效率的同时，也带来算法安全、数据安全和跨境监管协作等挑战。外汇工作必须在扩大开放中提高对各类风险的识别、预警和处置能力，从应对短期跨境资金波动向增强开放型经济韧性跃升，守住开放条件下的安全底线。
更好发挥全球治理建设性力量作用。单边主义、霸权主义不得人心，各国分工合作、互利共赢是长期趋势。国际社会关于货币体系改革的讨论深化，弱化对单一主权货币过度依赖、提升国际货币体系韧性的要求更加突出。外汇工作必须顺应全球金融治理变革趋势，积极参与国际规则制定，更好阐释中国外汇管理理念和实践，统筹推进人民币国际化和资本项目开放，助力构建公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济金融秩序。
把握和履行好使命定位。归根结底，就是要将习近平总书记关于高水平对外开放的重要论述精神贯彻到外汇工作全过程、各方面。坚持稳步扩大开放程度，坚持以开放促改革、促发展，坚持统筹金融开放和安全，坚持维护和发展开放型世界经济，坚定不移推进外汇领域高水平开放，在服务中国式现代化中展现新担当新作为。
二、坚持稳步扩大开放程度，提升外汇领域制度供给能力水平
习近平总书记指出，“要全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制”。外汇领域认真落实习近平总书记重要论述精神，坚持市场化、法治化、国际化，以我为主、为我所用，持续完善既符合国际通行做法、又体现中国特色和治理要求的规则、规制、管理、标准体系，努力营造透明、稳定、可预期的开放环境。
完善边界清晰的外汇管理规则体系。规则重在明确权利义务和制度边界。外汇管理规则主要涉及一国本外币兑换和跨境资金汇出入安排。1996年，我国接受《国际货币基金组织协定》第八条款，实现货物贸易、服务贸易、投资收益等经常项目可兑换。此后，坚持成熟一项、推进一项，稳步扩大直接投资、跨境融资、证券投资等资本项目开放，我国资本项目按国际标准已实现较高可兑换水平。党的十八大以来，随着《区域全面经济伙伴关系协定》等高标准自贸协定相继生效实施，我国在跨境服务和投资资金转移、金融服务审慎例外、国际收支保障措施、监管透明度等方面与国际规则实现更好衔接。在较高水平开放基础上，进一步完善外汇管理规则体系，将从三方面发力。一是提升资本项目开放水平。增强与国家经济金融改革发展、人民币国际化进程的协同性和匹配度。二是主动对接国际高标准经贸规则。在市场准入、国民待遇、负面清单、信息披露、监管协作等方面，促进外汇领域规则与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等高标准经贸规则相通相容。三是推动外汇领域开放从政策试点驱动更多转向制度规则驱动。把经过实践检验、符合高水平开放要求的改革成果及时上升为制度，在外汇管理条例等基础性法规和配套监管制度中予以明确。推动同类主体在同等条件下适用同一规则，减少区域性、个案式、临时性政策安排带来的规则差异。
健全权责明确的外汇管理规制安排。规制重在把规则要求转化为经营主体可遵守、监管部门可执行的制度约束。国际监管经验表明，金融开放越深入，跨境资金活动越趋活跃和复杂，就越需要形成明确的行为规范、责任约束和市场秩序。健全外汇管理规制体系，将把真实性、合规性和审慎性要求贯穿全过程，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。一是明确经营主体合规义务。引导企业基于真实交易和合理商业目的依法合规开展跨境业务，对虚假贸易投资、地下钱庄等违法违规活动精准约束、有力打击。二是压实金融机构展业责任。借鉴国际通行展业方式和风险为本理念，全面推进银行外汇展业改革，推动银行从事前“单单审”“逐笔核”，向事中差异化审核、事后强化风险监测转变，更好实现促便利和防风险相结合。目前，银行外汇展业改革已覆盖跨境业务主要经办银行，为企业便利化办理业务超1.3万亿美元，业务办理平均时间缩短50%以上。三是规范监管部门行政行为。强化依法行政和统一执法，明确监管、核查和处置程序，减少不同地区、不同环节执行口径不一致对经营主体造成的制度摩擦，做到监管不缺位、不越位。
优化执行有效的外汇管理方式。管理重在提升制度执行效能。党的十八大以来，顺应国家行政管理体制改革方向，外汇领域深入推进简政放权和优化服务。配合外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度实施，外汇管理方式相应从较多依靠事前行政许可，转向备案登记、银行直接办理和事中事后监管并重。“十四五”时期，取消贸易外汇收支名录登记等行政许可，行政许可业务笔数下降超70%。下一步将继续优化管理方式，推动外汇管理进一步向主体信用分类管理、全流程管理和数智化管理拓展，不断提升外汇业务便利度和行政效率。跨境业务链条长、主体多、场景复杂，优化管理需多方协同和生态建设。近年来，外汇局创设“外汇政策成效”和“区域外汇生态”评估机制，压实监管部门、金融机构、地方政府三方责任。对生态优良地区赋予更高水平开放政策，对生态薄弱地区靶向帮扶，形成“越诚信越便利”正向激励和“政策供给、评估、改进”闭环管理，推动外汇政策和区域金融外汇生态实现循环优化。
加强衔接顺畅的外汇领域标准建设。标准重在统一运行口径、流程和技术接口。国际经贸和金融活动中的摩擦，很多时候并非源于制度规则差异，而表现为统计分类、支付报文、信息报告、业务流程等方面标准的不一致。近年来，我国持续完善国际收支统计、账户管理、信息披露等外汇领域标准，主动融入国际体系，在国际货币基金组织《国际收支手册（第七版）》等国际标准制定中发出中国声音，向发展中国家开展技术援助，提供可借鉴的中国经验。下一步将聚焦外汇领域各基础环节，推动国内标准更加统一规范，增强与国际通行标准和市场惯例的衔接，更加深度参与国际标准制定，为境内外主体顺畅理解外汇政策、办理跨境业务、开展合规和风控管理夯实基础。
三、坚持以开放促改革、促发展，提升跨境资源配置效率
习近平总书记指出：“以开放促改革、促发展是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝。”高水平开放有利于引进更多国际先进要素，促进国内深层次改革，为发展扩空间、提质量、增动力。2025年，我国跨境收支规模超15万亿美元、外汇市场交易量达42.6万亿美元，均较2022年扩大约25%，反映出开放型经济发展对外汇领域开放需求不断增强。外汇领域认真落实以开放促改革、促发展重要要求，把开放需求转化为改革动力，降低跨境资源配置制度性交易成本，支持更好利用两个市场、两种资源。
推进外汇收支便利化助力贸易创新发展。贸易是开放型经济的基础，也是外汇服务实体经济的基本场景。随着货物贸易、服务贸易、数字贸易、绿色贸易融合发展，贸易收支的业务形态、交易链条和结算方式更加多样。顺应这一变化，贸易外汇便利化政策持续优化，以风险评估为导向、适配不同贸易模式给予精准便利。对传统贸易，综合考虑企业信用等级、合规水平和风控能力，对优质企业适用凭指令办理业务等便利化安排。2023年以来惠及业务超1000万笔、4万亿美元。对外贸新业态，适应小额、高频、零散化的交易特点，支持银行、支付机构利用技术手段，线上自动批量处理资金收付。2023年以来便利跨境电商、市场采购贸易、外贸综合服务等新业态结算超1万亿美元，年覆盖中小微商户近200万家。下一步将更好把握不同贸易形态运行规律，推动贸易收支外汇管理与新型贸易模式更好适应，降低传统单证审核、办理流程与新业态不匹配带来的交易成本，提升贸易收付汇和资金结算效率，促进外贸提质增效。
改革投融资外汇管理服务企业全球布局。跨境投融资是国际资源配置的重要渠道。我国开放型经济发展正从扩大要素流动，向提升全球资源配置能力深化。“引进来”更深嵌入产业链高端环节，“走出去”从产品“出海”走向研发、生产、品牌、数据和服务体系全球布局。跨境投融资双向活跃、链条延伸、需求升级。与此相适应，跨境投融资外汇管理改革持续深化。一方面，优化外商直接投资外汇登记、账户、资金使用等管理要求，支持外资企业在华投资兴业。另一方面，建立起以登记为核心的境外直接投资外汇管理框架，完善境外上市、境外放款等政策安排，支持企业丰富国际化经营资金来源。同时，优化跨国公司资金池政策，形成本外币合一、简明统一框架，惠及超1100家跨国公司、2万家成员企业，便利跨境收支超2.4万亿美元。下一步将顺应人民币跨境使用扩大和金融市场双向开放趋势，以企业真实经营需求为牵引，改革完善跨境投融资外汇管理和金融服务体系，推动本外币政策高效协同，提高企业跨境投融资自主性和全球资金运营效率。
增强外汇政策对新质生产力发展适配性。发展新质生产力，离不开全球创新要素、耐心资本和市场资源的有效汇聚。人工智能、生物制造、绿色能源等未来产业领域，普遍具有研发投入强、技术迭代快、全球协作程度高等特点，需要更具包容性和适配性的外汇政策支持。外汇局积极做好跨境金融“五篇大文章”。一方面，推出科创类企业外债便利化、绿色外债等政策，依托大数据、区块链等搭建跨境金融服务平台，支持高新技术、专精特新、绿色能源、民营中小微企业获得高效、低成本跨境融资超5000亿美元，便利付汇超3万亿美元。另一方面，深化资本市场双向开放，完善合格机构投资者制度，优化沪深港通等互联互通机制跨境资金管理，稳步推进私募股权投资基金跨境投资试点，促进创新资本跨境有序配置。此外，持续优化和便利境外来华人员、海外人才等用汇服务保障。下一步将继续围绕科创类企业、产供链重点企业等需求，优化证券投资、跨境融资、股权激励、技术服务贸易、知识产权交易、跨境并购等外汇政策，促进长期资本、耐心资本更好参与中国创新发展。
提升外汇市场价格发现和风险管理功能。汇率是开放型经济运行中的重要价格信号。经过多年发展，我国统一开放、竞争有序的多层次外汇市场基本形成，市场参与主体涵盖国内主要金融机构以及境外机构，交易范围覆盖主要币种，交易、清算和支付机制不断完善。下一步将坚持市场化方向，丰富外汇市场参与主体和产品体系，支持金融机构提升做市、报价、交易和风险管理能力，增强外汇市场流动性和价格发现功能，为有效传递汇率信号、高效配置外汇资源创造良好条件。
四、坚持统筹金融开放和安全，提升开放监管能力和风险防控能力
习近平总书记指出，“越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全”。在这一重要思想引领下，我国外汇领域在扩大开放中持续完善安全保障机制，面对多轮次、高强度外部冲击，外汇市场运行总体平稳。人民币汇率在主要货币中表现稳健。外汇储备规模自2006年起连续21年稳居世界首位，2024年以来稳定在3.2万亿美元以上，充分发挥国家经济金融重要“稳定器”和“压舱石”作用。新形势下，外汇领域将更好维护经济金融安全，进一步提升开放条件下识别风险、吸收冲击、稳定预期和动态调节能力。
以系统监测增强风险识别前瞻性。当前，跨境资本流动与产供链调整、宏观经济金融条件变化、市场预期、居民财富管理等交织互动，资本流动触发因素、传导路径和影响方式更加多元。适应这一变化，外汇领域监测预警持续从总量观察向结构分析深化，从单一渠道向多市场、多主体、多币种、多期限分析拓展。既关注短期资金流动，也重视中长期资产负债结构变化，增强对异常波动、顺周期行为和跨市场传导识别能力。
以宏观审慎管理提升逆周期调节能力。宏观审慎管理是开放条件下防范系统性风险的重要制度安排。2008年国际金融危机后，国际社会更加重视宏观审慎管理在抑制顺周期波动和防范风险跨行业、跨市场、跨境传染中的作用。我国外汇管理改革实践中，已广泛引入宏观审慎理念和政策，综合运用外汇存款准备金、外汇风险准备金、全口径跨境融资宏观审慎等价格和数量工具，以市场化、逆周期方式调节外汇市场顺周期行为，防止预期发散导致“羊群效应”和汇率超调并进引发系统性风险。下一步将持续完善跨境资本流动宏观审慎管理。增强宏观审慎工具规则性、透明度和可预期性，提升逆周期调节前瞻性、灵活性和有效性。统筹本外币、境内外、流出入管理，加强跨境融资、金融市场投资等领域政策协调。引导经营主体合理安排资产负债结构，防范期限错配、币种错配和过度杠杆。
以微观监管和市场自律夯实合规基础。跨境资金流动的安全，不仅取决于宏观总量是否平衡，也取决于微观监管是否有效、市场秩序是否规范有序。外汇局始终保持对地下钱庄、跨境赌博、出口骗税等非法跨境资金活动高压打击，2023年以来查处违法违规案件3400余件，关闭、封堵非法网络炒汇及跨境炒房、炒股、炒黄金等网站平台4600多家，有效维护跨境金融交易秩序。下一步将健全行政执法和市场自律相结合的管理机制，完善企业信用风险等级分类管理，同时加强跨部门协同和数智赋能，提升对虚假交易、违规套利、非法跨境资金转移等活动的识别和处置能力。
以预期引导和市场机制增强内生韧性。市场微观结构、交易主体理性和预期稳定，是外汇市场韧性的重要来源。关键要发挥好汇率调节和预期引导作用，并支持企业有效管理汇率风险。2025年，我国企业外汇套保率由2020年的17%提升至30%，再创历史新高；外汇衍生品签约额近2万亿美元，较2022年增长30%。企业汇率风险管理意识和能力增强，既有助于企业提高经营稳定性、促进跨境贸易和投资有序开展，也有助于企业外汇交易更趋理性、增强外汇市场韧性。下一步将坚持市场在汇率形成中的决定性作用，更好发挥有管理的浮动汇率制度优势，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。加强外汇政策沟通和预期引导，引导企业树立风险中性理念，避免顺周期、单边化行为放大市场波动。
五、坚持维护和发展开放型世界经济，提升中国外汇管理的国际解释力和规则参与力
习近平总书记强调，“要坚定不移推动构建开放型世界经济”，提出全球治理倡议。外汇领域是我国参与全球金融治理和开放合作的重要方面，我们将深入贯彻落实习近平总书记重要部署，将更加主动开展政策沟通、制度说明和国际合作，助力开放型世界经济行稳致远。
阐明中国外汇管理理念和实践逻辑。中国外汇管理坚持开放与治理相统一、便利与秩序相统一、市场效率与宏观稳定相统一、权责利相统一，为发展中国家推进贸易投资自由化便利化、维护国际收支平衡、应对外部冲击积累了丰富经验。我们将以国际社会能够理解、比较、借鉴的叙事，讲好中国外汇管理改革开放故事。同时就当下中国金融市场双向开放、跨境资本流动宏观审慎管理、人民币汇率形成机制改革等重点领域，准确阐明政策目标、制度规则和改革方向，增强国际社会对中国外汇政策的理解和信任，为各类主体参与中国市场提供清晰稳定的预期。
在全球金融治理中贡献中国方案和智慧。积极参与国际货币基金组织、二十国集团、金融稳定理事会等多边框架下交流合作，围绕跨境资本流动、跨境支付效率、数字货币发展、绿色转型融资等重点议题，更加主动反映新兴市场和发展中国家合理关切，推动全球金融治理朝着更加公正合理方向发展。支持企业依法合规开展国际化经营，促进跨境贸易投资便利化，完善人民币跨境使用配套机制，更好服务高质量共建“一带一路”。发挥外汇储备作为负责任长期投资者的积极作用，为国际经贸合作提供更加多元、便利、稳定的金融支持。