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《互惠贸易协定法案》提高出口商在政治进程中的谈判地位和游说力度

01-19 财经资讯
       

引言

《互惠贸易协定法案》有助于提高出口商在政治进程中的谈判地位和游说力度。此前,进口竞争型国内生产商是在贸易立法问题上游说国会的主要团体,因为他们从高关税中得到了好处。这样的关税对出口商造成了伤害,但只是间接伤害,也就是说,任何一项进口关税给出口商造成的损失都是微乎其微的,因此出口商一直未能组织起有效的政治反对力量。

《互惠贸易协定法案》将国外低关税和国内低关税直接联系在一起,因而推动出口商形成一个反对高关税、支持贸易协定的组织团体。在《互惠贸易协定法案》下谈判达成的较低关税也扩大了出口部门的规模,因此加强了支持继续实施该法案的政治力量。当然,《互惠贸易协定法案》并没有给面临外国竞争的行业进行游说活动画上句号。负责贸易协定计划的助理国务卿弗朗西斯·塞尔说过:“每次只要一有降税提案,说客和政客就会纷纷降临华盛顿并对相关决策者频频施压。”

虽然这一点并没有改变,但《互惠贸易协定法案》将这种政治压力从与之相对共情的国会那里转移到了与之没有什么共鸣的行政部门。与需要选民投票获得连任的国会议员相比,国务院对生产商利益的回应远远没有那么热切。此外,国务院能够平衡来自进口竞争型利益集团的压力和来自出口利益集团的压力,还能考虑到贸易协定带来的更广泛的外交和经济利益。正是因为这一点,范登伯格抱怨,通过谈判达成的关税削减代表了“带有自由贸易倾向的官僚所做的与世隔绝且一厢情愿的猜测”。

当然,《互惠贸易协定法案》也没有使美国走向更自由的贸易成为必然,因为要想继续互惠贸易协定计划还需要总统和国会多数票的持续支持。《互惠贸易协定法案》之所以在1934年轻松获得通过,是因为民主党在国会中占据了绝大多数。只要维持这样的多数地位,《互惠贸易协定法案》就有可能延续,但是,如果共和党在20世纪30年代重掌国会关税,那么这份计划就会前途莫测。《互惠贸易协定法案》颁布后不到3个月,美国国务院就与古巴签署了贸易协定,并宣布打算与其他11个国家展开谈判。

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不过,由于罗斯福政府内部的激烈冲突,贸易协定计划的起步非常缓慢。据赫尔回忆:“贸易协定计划第一年面临的最大威胁不是来自其他国家,不是来自共和党人,不是来自某些制造商或种植商,而是来自罗斯福政府自身,一位名叫乔治·皮克的人。”这种官僚内斗几乎毁掉了整个计划。乔治·皮克并不是政府内部唯一一个认为降低关税会与“新政”计划相冲突的人,因为“新政”计划寻求的是提高国内价格。1934年3月,罗斯福任命皮克为对外贸易顾问,这是一个处于国务院架构之外的职务。

这让赫尔目瞪口呆:“就算罗斯福先生拿大锤砸我的脑门,也不会比这一任命更让我傻眼。”虽然皮克帮忙起草了《互惠贸易协定法案》,但他将减税协定称为“单边经济裁军”,并对无条件最惠国待遇条款嗤之以鼻,认为这是“非美国式”的东西。皮克认为高关税、外汇管制和进口配额是全球贸易环境的固有成分,赞成通过政府促成的双边贸易协定处理美国过剩的农业品。皮克提议通过谈判按单笔交易达成易货协定,从而使政府成为国家进出口的商业代理人。

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皮克写道:“根据临时紧急手段,应该尽一切努力在我国和其他国家之间达成有利于双方的贸易‘约定’。比如说,我们应该探索向中国出售小麦、向俄罗斯出售猪肉等可能性。在某些情况下直接易货是有可能做到的,可以避免外汇短缺的困难。”对于让政府成为美国农民和制造商的代理人与其他国家达成约定并进行贸易谈判的想法,赫尔感到深恶痛绝。如果美国采取了这种办法,然后其他国家也依样行事,那它会发现自己成为贸易协定中的输家。赫尔希望全面取消特别贸易协定,让平等待遇成为贸易关系的基石。

政府应当避免引导贸易流动,同时确保私营企业有机会在开放和非歧视的全球市场中参与竞争且不受政府干预和贸易喜好的影响。皮克则认为,赫尔想要让全球经济回归市场驱动的非歧视贸易的做法既天真又不切实际。这两种截然不同的贸易政策愿景引起了罗斯福政府的内部斗争。由于皮克和其他机构一起用尽手段想要左右贸易政策,赫尔和国务院在1934年和1935年初不得不花费大量时间应对皮克为赢得贸易政策控制权而做的各种动作。

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当皮克同时被任命为进出口银行(这是一个新的政府机构,其职责是通过向外国买家提供优惠贷款为出口融资)的负责人时,他开始有资格帮助达成特别贸易协定。比如说,1934年12月,皮克安排进出口银行以一定价格向德国出售了80万包棉花,其中1/4将以美元支付,剩余部分以德国马克支付,外加溢价。这些德国马克将由进出口银行以折扣价出售给从德国进口的美国进口商。赫尔和他的助手弗朗西斯·塞尔坚决反对这种优惠交易。在他们看来,皮克未能认识到,通过政府代理交易的经济民族主义从长远看不利于美国商业的繁荣发展。

这一策略有可能进一步破坏基于政治协议的世界贸易,如果美国取得成功,则容易受到外国的报复威胁。事实上,巴西威胁要中断与美国的贸易谈判并予以报复,因为皮克与德国达成的交易将取代阿根廷的棉花出口。在国务院介入后,罗斯福撤回了对皮克计划的支持;这一协议是与纳粹德国签订的,这对皮克的事业毫无助益。此后,皮克的影响力开始减弱。他对政府的批评越来越尖锐,最终罗斯福在1935年11月接受了他的辞呈。离开之后,皮克在1936年的《我们为何自行退出》一书中猛烈抨击《互惠贸易协定法案》。

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皮克离职之后,国务院加强了对贸易政策的控制并开始推进贸易谈判。贸易协定计划的监督机构是商业政策执行委员会,管理机构是跨部门贸易协定委员会,协助机构是互惠信息委员会。每个委员会中都有来自农业部、商务部和财政部以及关税委员会的代表,不过整个过程由国务院协调并主导。贸易协定的达成流程如下。先由助理国务卿研究某某国家是否有兴趣与美国进行贸易协定谈判。如果该国原则上同意降低关税,跨部门贸易协定委员会将宣布政府有意与该国进行谈判的消息。

之后会留出一段时间供公众发表意见,这些意见通常来自那些希望降低特定外国关税的出口商以及反对就这一潜在伙伴国的某些进口产品进行关税削减的国内生产商。互惠信息委员会负责接收相关意见。据塞尔回忆:“人们在公开听证会上对拟议关税削减预计会产生的破坏性影响表达强烈的抗议,这通常都是出于恐惧而不是立足于事实。”不过,他接着又表示:“听证会很真实,从来都不是做做样子。我们随时准备根据听证会的结果改变我们最初的想法。我们一心想做一份诚实而完善的工作。”

随后,贸易协定委员启动双边谈判。美国方面不会提出全面降低关税;相反,它会按照《互惠贸易协定法案》的要求,“根据美国各个生产部门的特点和需求”,有选择性地就具体产品提出关税削减。这种手法有两个目的。首先,某些具有政治重要性和进口敏感性的部门可以免于关税削减,从而不用面对更激烈的外国竞争。其次,只有相应伙伴国为“主要供给国”的产品才会降低关税。这将推动其他国家与美国谈判的积极性,因为这样既能减少别国借无条件最惠国待遇搭便车的现象,又能使这些国家的出口商从中获得最大收益。如果达成协议,关税税率的调整将通过行政命令而生效。

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国务院在逐渐积累了谈判经验之后,制定了一个互惠贸易协定模板和一系列可以根据各国具体情况进行修改的条款。协定的第一部分涉及整体贸易并包括最惠国待遇、国内税收、配额和外汇管制、垄断和政府采购等条款。第二部分内容为关税减让条款,如每个国家的进口税调整以及撤销或修改这些减让措施的条件(当然,关税具体如何调整是在谈判中确定的)。最后一部分内容涉及领土适用、最惠国待遇例外情况、一般保留、技术问题磋商(如贸易卫生管理),以及协定的临时适用、期限和可能的终止期。

这样的贸易协定流程意味着,国务院和其他行政部门官员开始在贸易政策制定中发挥比国会各委员会主席更重要的作用,而传统上主导这一流程的都是这些委员会的主席。虽然国务卿赫尔本人很少处理贸易谈判的具体细节,但他对这项计划的大力支持使该计划成为国务院20世纪30年代期间的工作核心。赫尔极力推动减少贸易壁垒并长期担任国务卿,因而给国务院设定了一个持久的目标和方向,在他离职后很久,这一目标和方向还在影响着国务院处理贸易政策的方式。

结语

在《互惠贸易协定法案》的起步阶段关税,助理国务卿弗朗西斯·塞尔(他是哈佛大学的法学教授,伍德罗·威尔逊的女婿)以及国务院官员、经济学家赫伯特·费斯负责该计划的实施和监督工作。虽然塞尔和费斯还有其他职责在身,但是两人“都将在起草贸易法案、游说国会通过法案、确保国务院在法案获得通过后监督其实施情况以及与美国贸易伙伴展开单项协定谈判方面发挥非常重要的作用”。